Subvenções e LITÍGIOS bilionários: Por que a insegurança tributária ainda persiste no Brasil

A tributação das subvenções para investimento no Brasil tornou-se um dos símbolos da instabilidade do sistema fiscal: décadas de mudanças legislativas, posições controversas da Receita Federal, viradas de jurisprudência em STF e STJ, edição da MP nº 1.185/2023 (Lei nº 14.789/2023) e, ainda assim, um cenário de litígios bilionários em aberto. Para empresas que estruturaram investimentos com base em incentivos estaduais e precedentes favoráveis, a incerteza sobre o passado e o futuro da tributação de subvenções é hoje um dos principais pontos de atenção em governança tributária.

Desde os anos 1970, as subvenções governamentais — especialmente as ligadas a incentivos de ICMS — são objeto de disputa entre contribuintes e administração tributária. De um lado, princípios jurídicos robustos afastam a incidência de IRPJ, CSLL, PIS e Cofins sobre valores que não representam acréscimo real de riqueza. De outro, a Receita Federal historicamente editou normas infralegais com viés arrecadatório, tensionando o equilíbrio entre legalidade, arrecadação e competitividade.

A jurisprudência recente trouxe avanços, mas não eliminou o contencioso. O STJ, no Tema 1.182, reconheceu que o crédito presumido de ICMS não integra a base do IRPJ/CSLL. O STF, no Tema 843, afastou a incidência sobre a base de PIS/Cofins por margem apertada de 6 a 5. Em paralelo, a MP nº 1.185/2023, convertida na Lei nº 14.789/2023, redesenhou o regime e limitou a restituição a 25%, tentando encerrar a disputa, mas, na prática, fragmentando a discussão e alimentando a judicialização.

Por Thiago Leite — Especialista em Inteligência Tributária e Sócio da L4 Taxx.

Subvenções para investimento: um histórico de instabilidade e disputa

O tratamento tributário das subvenções para investimento sempre esteve no cruzamento entre política de desenvolvimento regional, disputa federativa e necessidade de arrecadação. Incentivos concedidos por estados e municípios — em geral via ICMS — foram utilizados por empresas para viabilizar:

• Projetos de expansão e instalação de plantas industriais;
• Geração de empregos em regiões menos desenvolvidas;
• Estruturas de longo prazo baseadas em previsibilidade de carga tributária.

Ao mesmo tempo, a Receita Federal, preocupada com perda de base tributável da União, adotou por muitos anos um entendimento restritivo, buscando:

• Tributar subvenções via IRPJ/CSLL, sob o argumento de que seriam receitas;
• Incluir créditos presumidos e incentivos na base de PIS/Cofins;
• Limitar a aplicação de dispositivos legais que reconheciam o caráter não tributável dessas subvenções.

Resultado: um ambiente de permanente insegurança jurídica, no qual empresas tomavam decisões de investimento com base em leis estaduais e incentivos autorizados, mas sem clareza sobre o tratamento tributário federal definitivo.

STJ, STF e o risco de decisões divergentes

A tensão entre arrecadação e segurança jurídica ganhou novo capítulo com a atuação dos tribunais superiores. Em linhas gerais:

• O STJ (Tema 1.182) firmou entendimento de que o crédito presumido de ICMS não compõe a base de cálculo do IRPJ e da CSLL, reconhecendo seu caráter de incentivo fiscal, e não de acréscimo tributável.
• O STF (Tema 843), em repercussão geral, afastou a incidência de PIS/Cofins sobre subvenções ligadas a incentivos de ICMS, também reconhecendo a natureza específica desses valores, por margem apertada de 6 a 5.

Havia risco real de decisões díspares entre STJ e STF, o que geraria:

• Tratamentos distintos para tributos federais de natureza semelhante;
• Ruptura de princípios como isonomia, capacidade contributiva e coerência do sistema;
• Abertura de um contencioso ainda mais complexo e fragmentado.

Embora o alinhamento parcial entre os tribunais tenha reduzido esse risco, a forma como a jurisprudência foi construída — com votos apertados e mutações de entendimento ao longo do tempo — reforça a percepção de que o contribuinte muitas vezes opera em um ambiente de “surpresa jurisprudencial”, e não de estabilidade.

MP nº 1.185/2023 / Lei nº 14.789/2023: tentativa de solução que alimenta novos litígios

A edição da MP nº 1.185/2023, posteriormente convertida na Lei nº 14.789/2023, teve como objetivo declarado:

• Pacificar o tema das subvenções para investimento;
• Estabelecer um novo regime de apuração, com critérios específicos para reconhecer incentivos;
• Delimitar o impacto financeiro para a União diante de decisões desfavoráveis nos tribunais.

Um dos pontos mais críticos é a limitação da restituição a 25% do que, em tese, seria devido ao contribuinte. Na prática:

• Cria-se uma espécie de “saída negociada” que mitiga perdas arrecadatórias da União;
• Fragmenta-se a discussão, pois empresas passam a avaliar se aceitam a limitação ou se continuam litigando;
• Alimenta-se a percepção de que a solução legislativa não visa apenas correção de rumos, mas também contenção de impacto fiscal, em detrimento da integralidade do direito reconhecido em decisões judiciais.

Não surpreende que a maioria dos TRFs siga o posicionamento do STJ, mas com diferentes leituras da interação entre a nova lei, a jurisprudência consolidada e a limitação da restituição. O resultado continua sendo um contencioso bilionário, agora com novas camadas de complexidade.

Comparativo: tratamento tributário de subvenções e impactos estratégicos

Resumo dos principais riscos e frentes de gestão para empresas com subvenções

Análise técnica — Thiago Leite

“O debate sobre subvenções para investimento revela um problema que vai além de uma tese específica: expõe a forma como o sistema tributário brasileiro lida com previsibilidade. Empresas planejam projetos de dez, quinze anos, mas a definição sobre como incentivos serão tributados muda a cada ciclo legislativo, normativo ou jurisprudencial.

Do ponto de vista estratégico, a questão central não é apenas ‘se’ haverá tributação, mas ‘como’ as regras mudam ao longo do tempo e qual é o compromisso das instituições com a segurança jurídica. Quando decisões são tomadas por margens apertadas, moduladas de forma restritiva e complementadas por leis que limitam restituições, a mensagem para o investidor é clara: é preciso incorporar um prêmio de risco tributário cada vez maior no cálculo do investimento.”

– Thiago Leite, L4 Taxx

Estudos de Caso L4 Taxx – Subvenções, incentivos e litígios bilionários

A seguir, três exemplos de como a L4 Taxx pode apoiar empresas na gestão estratégica de subvenções para investimento em um ambiente de incerteza tributária.

FAQ – principais dúvidas sobre subvenções, incerteza tributária e litígios bilionários

Por que as subvenções para investimento geraram tanta judicialização no Brasil?

Porque se situam na interseção entre política de desenvolvimento regional e arrecadação federal. Estados concedem incentivos (como créditos presumidos de ICMS) para atrair investimento; a União, por sua vez, historicamente buscou tributar esses valores via IRPJ, CSLL, PIS e Cofins. A falta de alinhamento normativo e a emissão de normas infralegais com viés arrecadatório alimentaram um contencioso que atravessa décadas.

Qual foi o impacto dos Temas 1.182 (STJ) e 843 (STF) sobre o tema?

O Tema 1.182 do STJ consolidou o entendimento de que o crédito presumido de ICMS não integra a base de IRPJ/CSLL, enquanto o Tema 843 do STF afastou a incidência de PIS/Cofins sobre determinadas subvenções ligadas a incentivos de ICMS. Na prática, esses precedentes fortalecem a posição dos contribuintes, mas não eliminam discussões sobre alcance, modulação de efeitos e impacto de novas leis.

O que mudou com a MP nº 1.185/2023 e a Lei nº 14.789/2023?

A MP, convertida em lei, redesenhou o regime de tratamento de subvenções e, principalmente, limitou a restituição a 25% dos valores em disputa. Isso é visto como tentativa de controlar o custo fiscal das teses vencedoras, mas ao mesmo tempo cria novas frentes de litígio, pois empresas questionam se essa limitação é compatível com decisões já proferidas e com o direito à restituição integral.

A limitação de restituição a 25% encerra os litígios?

Não. Em muitos casos, ela abre uma nova camada de discussão: se a empresa deve ou não aceitar a limitação. Alguns contribuintes podem optar por aderir à solução legislativa por pragmatismo; outros, pelo volume envolvido ou pela robustez de seus casos, podem decidir manter a via judicial em busca de restituição integral.

Qual é o papel da modulação de efeitos nesse contexto?

A modulação tem sido utilizada pelos tribunais superiores para limitar os efeitos retroativos de decisões que favorecem os contribuintes, sob o argumento de proteger as finanças públicas. Críticos apontam que, sem decisões estáveis e coerentes, a modulação passa a funcionar como “remendo” para decisões oscilantes, aumentando a sensação de que o risco tributário é transferido ao contribuinte mesmo quando ele vence a tese.

Como essa insegurança tributária afeta investimentos e planejamento?

Afeta diretamente o custo de capital, a precificação de projetos e a confiança na estabilidade regulatória. Empresas que contavam com determinados incentivos e com a não tributação em esfera federal podem precisar reavaliar margens, reprecificar contratos, rever planos de expansão ou reforçar provisões contábeis diante da incerteza.

Como a L4 Taxx pode apoiar minha empresa nesse cenário?

A L4 Taxx apoia empresas a mapear incentivos e subvenções utilizados, mensurar exposição tributária, estruturar cenários de risco, apoiar decisões sobre litigar ou aderir a regimes legais, revisar modelos de negócio afetados e integrar essa agenda ao planejamento tributário e financeiro de médio e longo prazo.

Fontes de referência e contexto: Debates públicos e análises especializadas sobre subvenções para investimento, crédito presumido de ICMS, MP nº 1.185/2023 e Lei nº 14.789/2023, bem como precedentes do STJ (Tema 1.182) e STF (Tema 843) e decisões recentes dos Tribunais Regionais Federais.

Como a L4 Taxx pode apoiar sua empresa

A incerteza tributária em torno das subvenções para investimento exige mais do que conhecimento de teses: demanda uma visão integrada de risco, fluxo de caixa e estratégia de crescimento. A L4 Taxx apoia sua empresa a transformar um cenário de litígios bilionários em decisões estruturadas.

Mapeamento de incentivos e exposição tributária

• Levantamento de todos os incentivos e subvenções utilizados (por unidade, projeto e período).
• Identificação de tributos federais incidentes (IRPJ, CSLL, PIS, Cofins) e possíveis valores passíveis de recuperação.
• Classificação da exposição em eixos (passado, presente e futuro) com mensuração financeira.

Estratégia para litígios e restituições

• Análise da aderência do caso aos precedentes de STJ e STF, com apoio em pareceres técnicos.
• Construção de cenários de aderir à Lei nº 14.789/2023 ou manter/ingressar em ações judiciais.
• Definição de políticas de litigância, alinhadas ao apetite de risco e ao perfil financeiro da empresa.

Planejamento tributário em novos projetos de investimento

• Modelagem de projetos considerando diferentes regimes de tratamento de subvenções.
• Revisão de estudos de viabilidade e TIR incorporando o risco tributário como variável central.
• Ajuste de cláusulas contratuais com estados e fornecedores, prevendo mecanismos de reequilíbrio tributário.

Governança, comunicação e monitoramento

• Criação de políticas internas para incentivos fiscais, com papéis claros para tributário, financeiro e jurídico.
• Suporte na comunicação com auditorias independentes, conselhos e investidores sobre a estratégia adotada.
• Monitoramento contínuo de mudanças legislativas e decisões de tribunais superiores sobre o tema.